一、制定《規(guī)定》的重要性和必要性

永州有遺存完整、數(shù)量豐富、成線成片的摩崖石刻群。推進摩崖石刻管理立法，是落實習(xí)近平總書記在文化傳承發(fā)展座談會上的講話精神，規(guī)范摩崖石刻管理工作的現(xiàn)實需要，是將永州實踐成果固化為地方性法規(guī)的重要舉措。

一是申遺有要求。為加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)，進一步規(guī)范世界文化遺產(chǎn)申報工作，國家文物局制訂了《世界文化遺產(chǎn)申報工作規(guī)程（試行）》，明確了申報相關(guān)各方的責任、權(quán)利和義務(wù)，申報項目應(yīng)具備的條件和所需開展的工作，以及申報程序等。其中第十九條明確規(guī)定:頒布實施文化遺產(chǎn)保護的地方專項法規(guī)和規(guī)章。

二是現(xiàn)實有需要。永州境內(nèi)現(xiàn)存摩崖石刻數(shù)量居全省第一。列為市級以上文物保護單位29處，其中全國重點文物保護單位7處，省級文物保護單位5處。整個南方地區(qū)共有21處摩崖石刻列入全國重點文物保護單位，永州占三分之一。這些摩崖石刻散落在各縣區(qū)和鄉(xiāng)村，它們見證著歷史的變遷，為地方史和民俗文化研究提供了十分寶貴的資料。然而，斗轉(zhuǎn)星移，隨著時代的發(fā)展，這些摩崖石刻也歷經(jīng)劫難，遭遇了自然毀損和人為破壞。尤其是近十多年來，我市城市建設(shè)和旅游發(fā)展突飛猛進，摩崖石刻保護面臨的問題越來越突出，主要表現(xiàn)在：一是摩崖石刻保護的管理機制有待加強和完善。我市摩崖石刻分布較廣，管理主體責任不明晰，有的是景區(qū)景點，有的是文化部門，在管理機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管措施等方面缺乏針對性，特別是對散落在鄉(xiāng)野間的石刻更是缺乏保護辦法。二是受自然和人為破壞情況日益嚴重。因我市摩崖石刻大多在露天石崖上，長期受裂隙、溶蝕、風化等自然因素破壞，不少重要石刻在近10年時間里已變得面目全非。三是摩崖石刻保護和文化旅游宣傳教育結(jié)合不夠。我市摩崖石刻是體現(xiàn)深厚歷史文化底蘊的重要載體，具有極高的歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)價值，但目前對摩崖石刻開展的文旅項目、愛國主義教育、廉政教育及群眾性宣傳活動較少，廣大市民及游客對摩崖石刻這一歷史文化瑰寶知之不多。四是摩崖石刻保護專門隊伍人才奇缺，對石刻保護的研究開展少。據(jù)此，在認真分析總結(jié)我市摩崖石刻保護現(xiàn)狀的情況下，研究制定符合實際和特色的摩崖石刻保護規(guī)定，不僅是必要的而且是緊迫的。

三是外地有借鑒。目前，外地已制定有《連云港市石刻保護條例》《重慶市大足石刻保護條例》《桂林市石刻保護條例》地方性法規(guī)。這些條例的出臺對各地石刻的保護以及推動文旅融合起到了積極促進作用。各地的立法經(jīng)驗為我市制定地方性法規(guī)提供了較為充分的參考借鑒。

二、《規(guī)定》起草依據(jù)

《中華人民共和國文物保護法》第七條、《湖南省文物保護條例》第四條“一切機關(guān)、組織和個人都有依法保護文物的義務(wù)”，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強全省文化保護利用工作的意見》要求“各級黨委和政府應(yīng)依法履行文物保護主體責任”（湘辦發(fā)〔2023〕10號）等政策規(guī)定。參考學(xué)習(xí)了重慶市、桂林市、資陽市、連云港市等外省市地方性法規(guī)和一些好的經(jīng)驗做法。

三、《規(guī)定》的起草過程

2023年初，市人大常委會將摩崖石刻管理納入2023年立法計劃。隨后，市文旅廣體局牽頭組織相關(guān)部門開展了立法調(diào)研工作，總結(jié)我市實踐經(jīng)驗，學(xué)習(xí)借鑒兄弟市州好的做法，著手起草《永州市摩崖石刻保護規(guī)定（草案）》,并向縣區(qū)文物部門征集了意見。

四、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》共十五條，主要從保護對象和機構(gòu)職責、管理原則、經(jīng)費保障及法律責任等方面進行規(guī)范。

一是明確保護對象及機構(gòu)職責?！兑?guī)定》中所指摩崖石刻，專指永州境內(nèi)的文字石刻，即利用天然的石壁刻文記事，有別于其他地方造像或者巖畫。加強摩巖石刻管理，應(yīng)當貫徹落實《中華人民共和國文物保護法》、《湖南省文物保護條例》的有關(guān)要求，明確各級政府的管理責任，建立健全市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村民自治委員會等四級管理體系，強化各級文物部門的監(jiān)督職責和相關(guān)單位的部門職責。

永州境內(nèi)現(xiàn)存摩崖石刻景觀約50處，納入國保、省保、市縣區(qū)級文保范圍及未定級的遺存石刻2100余方，數(shù)量居全省第一。

二是明確經(jīng)費來源及人才保證。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，除國保、省保可以爭取上級資金實施必要的保護外，市、縣區(qū)級摩崖石刻文保單位由于經(jīng)費缺乏損毀現(xiàn)象較為嚴重，另外由于專業(yè)人才缺乏，文物部門在摩崖石刻保護利用方面也顯得力不從心，因此根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》“地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作”“縣級以上人民政府應(yīng)當將文物保護事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算”之要求?！兑?guī)定》在經(jīng)費及人才保護方面予以了明確。

三是明確摩崖石刻本體、保護范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)外的禁止行為。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)部分石刻附近仍存在違章建筑、違規(guī)經(jīng)營、違規(guī)進入等造成了石刻受損、字跡磨損以及對石刻造成潛在危害等行為和現(xiàn)象，如祁陽市在浯溪摩崖石刻上游建設(shè)的水電攔河壩，汛期泄洪沖擊石刻嚴重。因此，在明確摩崖石刻本體、保護范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的禁止行為時，特別強調(diào)了在摩崖石刻建設(shè)控制地帶外進行的建設(shè)工程如對石刻安全、石刻歷史風貌危害或影響，應(yīng)予以及時治理。同時明確了如對摩崖石刻本體造成損毀應(yīng)給予相應(yīng)的處罰。

四是明確了對摩崖石刻的活化利用。習(xí)近平總書記強調(diào)“要認真貫徹落實黨中央關(guān)于堅持保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來的工作要求，全面提升文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承水平”“創(chuàng)新展覽展示，推動文物活化利用”。因此，《規(guī)定》對提升摩崖石刻保護的科技水平及促進摩崖石刻文化與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等做出了要求。